全国人大代表何雪卿8：关于支持横琴粤澳深度合作区法制创新突破的建议

2025年是横琴粤澳深度合作区（下称合作区）推进促澳多元发展任务第二阶段建设的启动之年。国家发展改革委2023年12月发布《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》（下称《总体规划》要求，“到 2029 年澳门回归祖国 30 周年时，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立”。要按期实现第二阶段建设目标，必须高度重视合作区法制体系建设，将实现琴澳一体化的规则深度衔接工作纳入系统化法制轨道。

我们认为，当前合作区法制建设面临的最大瓶颈是法律授权不足、立法权受限。由于涉及复杂的两地法律规则冲突，商事、金融等关键领域开展琴澳一体化规则创新需要逐一逐级报批，企业跨境经营面临双重合规成本，难以满足新兴产业快速发展的制度需求。因而亟需通过国家立法授权与制度试验“双轮驱动”，为合作区的规则深度衔接和创新提供必要的法治保障。就此提出以下建议：

一、争取国家立法授权，建立特别法治保障机制

1、提请全国人大作出专项授权决定：支持合作区以清单式申请授权方式，授权合作区管委会就四大重点产业（科技研发、中医药、文旅会展、现代金融），允许在不违反宪法和基本法律原则前提下，在经济管理、营商环境、市场监管等重点经济领域制定“特殊规则”，对部分内地法律条款作出变通规定。要明确法律变通权限清单：尤其要重点涵盖企业设立登记、跨境数据流动、知识产权质押融资等高频商事场景。

2、建立中央统筹的法治协调平台：由全国人大常委会法工委牵头，联合国务院港澳办、最高人民法院及粤澳两地政府，组建“横琴规则衔接委员会”，负责：梳理内地与澳门法律冲突清单，制定年度规则衔接行动计划；对合作区拟出台的变通性法规进行合规性审查；协调解决跨境执法司法重大争议事项。

二、创建规则衔接试验区，开展制度创新压力测试

1、在民商事领域先行先试澳门规则导入计划。发布《澳门民商事实务规则适用指引》，允许注册在合作区的企业自主选择澳门法律作为合同准据法；建立“澳门登记等效认可”机制，对已在澳门完成公司注册、知识产权登记的主体，实行“备案制”快速准入；编制《重点领域澳门规则适用清单》：在中医药国际认证、葡语系国家投资仲裁等特色领域，直接采用澳门现行标准。

2、设立跨境法律沙盒试验区。开放数字司法应用、金融合规试验、专业资格互认等三类创新场景。建立“试错免责机制”：对在沙盒试验中因规则不完善造成的非主观违规，设定容错豁免条款。

3、强化法治人才支撑。推动内地政法院校与澳门大学合作共建横琴法治研究学科，定向培养精通两地法律的硕士层次专业人才。给予澳门公证员、仲裁员和律师在合作区跨境执业优惠支持。

三、争取全国人大常委会将制定《横琴粤澳深度合作区条例》纳入五年立法规划

横琴粤澳深度合作区的建立是我国丰富“一国两制”实践的新示范，国家对合作区的特殊政策已经突破了过去对其他经济特区的政策，并无先例可循。为此，应当尽快为横琴合作区制定一个基础性地方法规。中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》要求：“研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障”。目前，合作区成立已经超过三年，开始步入第二个发展阶段，应当将制定合作区条例的工作及时提上正式的立法议程，并争取全国人大常委会将制定《横琴粤澳深度合作区条例》纳入五年立法规划。